浅谈资源后勤管理中基建项目的内部控制、风险和对策

唐远强 　来源：中国医院建筑与装备　 2018-09-17

        一、基建项目内部控制阶段内容

  医院基建项目内部控制可分为组织机构控制、立项控制、设计控制、施工准备控制、施工控制和竣工控制 6 个阶段，各环节控制内容如下：
      （一）管理组织机构控制
      审查医院基建相关制度是否完善，项目业务流程是否制定，是否配置专职或专业项目管理人员，是否有基建项目管理体制和运行机制。确保医院的基建项目管理有章可循，明确各医院的各个内设基建相关机构和岗位的职责权限，管理机
制健全有效。
      （二）前期立项控制
      通过审查项目是否按国家、省、市相关法规进行项目立项，是否通过编制项目建议书、开展可行性研究、进行项目评审和集体决策来决定项目是否实施，确保基建项目立项程序规范，符合法律法规及国家政策规定。
      （三）设计控制
      审查勘察、设计单位的选择是否符合国家规定，监督设计方案文稿是否在医院内部公开审核，监督设计文件编制和审查过程是否符合国家规范，确保设计方案的科学性、合理性、合规性、保障工程投资效益最大化。
      （四）施工准备控制
      督查项目概算、预算编制和审核是否按国家、省、市相关规定执行，审查基建项目招标相关活动是否按国家、省、市招标法规的相关规定进行招标采购，确保招标过程公开、公平、公正，避免违法行为产生。
      （五）施工阶段控制
      监督施工过程中是否通过加强对监理单位、造价咨询单位的管理和控制进行质量、安全、成本控制；监察设计变更是否按相关管理规定程序进行；施工前各种手续是否办理到位，确保施工手续完整、符合法律规定。
      （六）竣工监督控制
      参与竣工验收环节，监督竣工验收、竣工结算、竣工备案、竣工决算等过程的合法合规性；监督资料档案立卷的及时性，确保竣工相关环节的时效性，确保资产交付的及时性。 

      二、各控制环节的风险
     （一）管理组织机构控制

此阶段风险主要为基建项目管理制度和流程不健全；基建管理机构不健全；基建管理机制不健全，管理机制混乱；机构岗位设置不科学、职责分工不明确；组织领导与协调机制不健全。以上“不健全”造成基建项目管理松散、随意，导致基建项目推进困难，权利集中导致违法渎职现象。

（二）项目立项控制

立项决策过程是对项目实施的必要性和可行性进行技术经济论证，对建设方案进行技术经济对比，并作出判断和决定的过程。

此阶段主要风险为基建项目投资意向与国家、省、市地区发展规划和相关政策不相符；基建项目建议书内容不合规、不完整，项目性质、用途模糊，拟建规模、标准不明确，项目投资估算和进度安排不合理；基建项目立项缺乏可行性研究，导致决策不当，致使用房建设违规、超标，导致财政资金极大浪费；基建项目决策失误，造成医院资产损失或资源浪费；基建项目未审批或越权审批，从而使医院蒙受损失。

（三）设计控制

设计阶段是项目投资控制的关键阶段，此阶段对项目投资的影响在 75% 以上，此阶段风险主要为勘察设计单位资质不符合国家规定，相关收费标准不符合国家规定；设计方案未经过医院内部审核，设计方案出现较大疏漏造成，造成项目概算严重脱离实际，设计变更过多，投资失控及投入运营后运行成本过高。

（四）施工准备控制

施工准备阶段主要为预算编制审核与招标投标两个部分，此阶段为基建腐败高发阶段，加强此阶段的监督控制工作对基建项目的贪污腐败预防来说至关重要。

此阶段存在的风险为预算编制、审核工作监督不到位，造成预算突破概算或与实际图纸工程量差异较大，造成纠纷或医院损失；建设过程中的相关服务或施工单位未进行招标或规避招标；投标人资质条件和评标规则因人设置，招标人与中标人串通，存在暗箱舞弊和贪污腐败行为；招标人对某一投标人提供不对等信息和单独提供资料，造成招标过程不公平，违反法律规定；基建项目合同内容条款设置不合理、不完整，影响工程质量和进度，甚至造成医院国有资产流失。
      （五）施工控制

盲目赶进度，牺牲质量、费用目标，导致质量低劣，费用超支；质量安全监管不到位，存在安全隐患；项目基建管理混乱，价款结算不及时，导致工期中断或工程延缓；现场控制不严，项目变更签证审核不严格，工程变更违反国家要求，导致费用超支，工期延误；资料管理不当，导致竣工验收资料缺失。这些都将成为施工控制的风险。

（六）竣工验收监督控制

竣工验收拖延导致资料后期收集困难，导致竣工验收备案或竣工结算、决算无法完成，无法形成国有资产。

三、对策措施

（一）管理组织机构控制

1. 健全基建项目管理组织
设立基建管理机构，建立岗位职责，明确基建相关部门和岗位的职责权限， 确保基建业务的不相容职务相互分离、相互制约、相互监督。

2. 建立基建项目内部管理制度

医院要不断完善和健全基础建设相关管理制度，项目立项、招标、施工管理、签证管理、基建财务管理、合同管理、档案管理都应有具体制度或办理流程，确保基建项目建设流程的合法性。

（二）项目立项控制
      根据项目规模按国家、省、市相关基础建设管理规定进行项目建议书及可行性研究报告编制，确保得到相关审批机构的批准，项目建议书及可研的编制单位应当为通过招标采购的专业性机构。内部监督控制要注意了解国家和所在地区相关政策规定，结合医院情况，防止项目建议书及可研报告流于形式。

医院建设应当按照规划实施，需明确建设项目的必要性和可行性，决策过程必须有完整的书面记录，重大基建项目必须医院领导班子集体决策或上级机关批准建设。

（三）设计控制

通过公开招标确定设计单位，加强设计文件院内审查工作，使设计文件依据明确、内容合理，并进行经济技术交流论证，避免设计保守或投资失控现象的产生。

医院基建项目的建设方案必须由院班子会议通过，医院建筑的内部流程和布局变更必须经临床科室、医务处和院部予以确认后方可进行施工图出图和建设相关审批环节，监督设计文件的相关设计指标和可研是否一致。

（四）施工准备控制

医院建立严格的预算编制与审核制度，严格执行国家、行业和地方政府关于造价管理的规定和标准；监督相关基建管理人员是否违规干预材料询价和材料价格确定。

建立医院招标过程控制机制和管理制度，明确招标申请、招标公告、招标文件编制审核、开标、评标等的流程，监督机构严格按照相关制度切实参与每个流程，落实监督招标投标全过程（招标方式确定、招标文件编制、开标、评标）。
      （五）施工控制
      严格按照经监理及医院审核确定后的施工组织设计进行施工进度工作安排。
      严格执行监理制度或相关计价规范和制度，咨询相关建筑咨询机构，确定施工前手续办理到位。加强施工现场的管理工作，制定签证管理办法，防范随意变更建筑材料，监督建设过程中经济技术签证是否严格按照管理办法执行，组织经济技术签证相关论证会议，设计变更的相关审批材料必须收集整理备案。

（六）竣工验收控制

项目竣工后及时联系建设行政主管部门，按照相关管理规定进行竣工验收备案、结算、决算等程序，及时完成国有资产入账登记。

四、结束语

通过以上六个措施，可以提高医院后勤基建管理的规范性，有效管控医院基建项目资金的安全有效使用，预防贪污腐败案件发生，保证项目建设质量，提高医疗服务效率和效果。